Indice de Articulos:
LA POLITICA
LOS PRINCIPIOS
LA AUTORIDAD DE APLICACIÓN
LAS HERRAMIENTAS
EL FINANCIAMIENTO
CONCLUSIONES
LEY NACIONAL DE TURISMO LEY: 25.997 - INPROTUR
 

Mucho se ha escrito sobre el turismo; sobre las ventajas de su desarrollo, los requisitos de una gestión tanto pública como privada, la necesidad de la sustentabilidad de los proyectos que se encaran, el abordaje de dichos proyectos desde una visión multisectorial e interdisciplinaria , las condiciones de competitividad de la oferta, el estudio de las características de la demanda. En fin, numerosos y valiosos han sido los aportes de especialistas argentinos y extranjeros, tanto desde la doctrina como desde la práctica.
La sanción de la ley 25.997 ha contenido y enmarcado todos esos aportes, con una expresa concepción política, manifestada en su artículo primero y presente a través de todo su articulado, coherente y armoniosamente.
Por medio de la elevación del Poder Ejecutivo, el legislador sabiamente, ha entendido que la manifestación de la intencionalidad política de la nueva regulación, debe iluminar el desarrollo turístico de nuestro país. A partir de considerar  “al turismo como actividad socioeconómica, estratégica y esencial…” (cf. Art 1º Ley 25.997) para el desarrollo nacional.
El articulo primero de la ley en examen dispone de la actividad turística es  “prioritaria dentro de las políticas del Estado.” Hay aquí dos elementos fundamentales: considerar al turismo como política de Estado y, dentro de ésta, otorgarle prioridad.
Calificar el desarrollo de la actividad como “política de Estado” implica considerarla, fundamentalmente, como un eje central de la gestión gubernamental a la cual deben concurrir coordinadamente los distintos actores públicos y privados, orientando hacia su concreción  los recursos humanos y económicos necesarios para otorgarle sustento. La prioridad que se le asigna no es caprichosa, ye que la multisectorialidad propia del turismo moviliza, entre otras cosas, lo cultural, propiciando una creciente identidad de los pueblos que desarrollan sus productos; desde el punto de vista de la economía incorpora múltiples actividades directas e indirectas generadoras de empleo y bienestar; propicia la protección de los recursos físico-naturales y contraídos que se ofertan, además de ser generadora de divisas para el país.
Por ello,  el mismo artículo en tratamiento otorga la prioridad al turismo receptivo, para cuyo crecimiento se considera a la actividad privada como una “aliada estratégica”.

En síntesis; el desarrollo del turismo es una política de Estado y se considera prioritario el turismo receptivo, por lo cual la actividad se declara de interés nacional.
Desde esta óptica, el artículo primero de la ley 25.997 dispone que la norma tiene por objeto “el fomento, el desarrollo, la promoción y la regulación” de la actividad turística y del recurso turismo, incorporando los mecanismos necesarios para:

La creación, conservación, protección y aprovechamiento del los recursos y atractivos turísticos nacionales;
El resguardo de un desarrollo sostenible y sustentable de éstos.
La optimización de la calidad.
La participación y concertación de los sectores público y privado de la actividad.


Las precedentes definiciones que se han señalado que establecen un giro copernicano respecto de anteriores regulaciones de la actividad, se integran con una norma con implicancias metodológicas y por que no “axiológicas”.
En efecto, el artículo séptimo de la ley 25.997 al referirse a la autoridad de aplicación, dispone que debe:

“a) Fijar las políticas nacionales de la actividad turística…en el marco de un plan federal estratégico.”

Establece en tal sentido un proceso a partir del cual se realizará un diagnóstico sobre la realidad, extrayendo sus conflictos y potencialidades que posibilite la determinación de políticas y el diseño de estrategias que orienten la formulación de programas, proyectos y acciones para el desarrollo y crecimiento del turismo.
Pero el abordaje de la realidad y su diagnóstico en un proceso de planeamiento estratégico no surge de la elaboración académica o de gabinete. La complejidad de la realidad requiere su conocimiento a partir del aporte de todos los actores que operan en la actividad turística, así como de quienes habitan en sus territorios y de la interacción de todos los saberes disciplinarios.
La premisa latente en un proceso de esta naturaleza en que el futuro se construye a partir de la voluntad explícita de personas e instituciones que se transforman en “autoras” de su propio plan, por lo que es un proceso abierto que permite la construcción de un futuro compartido. Es por una premisa, presente en el mismo concepto del planeamiento estratégico que su incorporación a la ley, como marco para la determinación de políticas y estrategias, tiene implicancias axiológicas, en tanto rescata en forma concreta el valor de la democracia., al incorporar la participación y con ésta el respeto a la persona integrante de la comunidad.
La participación es no sólo una condición de legitimidad y de inclusión social, sino una necesidad para afrontar la complejidad. Permite tomar en cuenta todos los escenarios posibles, previos a la acción para la formulación de alternativas.
La calificación del plan estratégico como “federal” que expresa el articulo séptimo inc. a) de la ley 25.997, es otro de los elementos que dan cuenta de una explícita voluntad de cambio, pues ya no se concibe un plan turístico que no cuente con la efectiva presencia de los actores locales. El turismo es una de las actividades en las que las formas, paisajes e identidades regionales resultan fundamentales para potenciar un producto complejo y diversificado.

La asignación de prioridades, con la participación de todos los actores y fruto de consensos generales sobre los intereses involucrados, permitirá mayor eficiencia en la gestión, responsabilidad social, intervenciones predecibles, crecientes niveles de competitividad y mejor asignación de recursos.

Como reafirmación de la política y metodología incorporada por la ley, el articulo séptimo inc. b) consagra institucionalmente dos niveles de consulta obligatoria para la autoridad de aplicación nacional: “las reglamentaciones relacionadas con la actividad turística, los productos turísticos y los servicios a su cargo, las que serán consultadas al Consejo Federal de Turismo y a la Cámara Argentina de Turismo”; ésta  última como ente a nivel nacional que nuclea la mayoría de las organizaciones privadas del sector.
La ley, en el Capitulo III  recrea al Consejo Federal de Turismo, entidad que, integrada por las provincias y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, venía reuniéndose y trabajando en aquellos temas que por su trascendencia  requerían acuerdos y proyectos ínter jurisdiccionales.
Su carácter federal lo constituye en un óptimo ámbito de consulta y concertación de acciones que progresivamente amplíen la oferta turística nacional en condiciones de competitividad.

El articulo doce en su inc. d) incorpora además la presencia municipal en la definición de zonas, corredores y circuitos turísticos, a fin de lograr la participación de todos los actores públicos involucrados en el crecimiento
 

El artículo segundo de la ley enuncia los principios que adopta y a cuya luz deberán ser interpretadas sus disposiciones y cualquier programa, proyecto o acción realizada en el marco de su regulación; es por ello que califica a dicho principios como “rectores”.
A cada uno de los principios enunciados le corresponde un texto que determina su alcance.
El primero de éstos es “Facilitación” que implica: “Posibilitar la coordinación e integración  normativa a través de la cooperación de los distintos organismos relacionados directa o indirectamente con la actividad turística, persiguiendo el desarrollo armónico de las políticas turísticas de la Nación”.
Este principio es una de las manifestaciones de la decisión de considerar el desarrollo del turismo como política de Estado. En tal mérito, se articula una gestión transversal entre los organismos del Estado Nacional, destinada a eliminar obstáculos administrativos, coordinar el ejercicio de las materias propias de la competencia de cada uno de los órganos que indican sobre el desarrollo turístico, armonizar el contenido normativo de decisiones y reglamentaciones de manera que se adecuen al espíritu y regulación establecidas por la ley nacional de turismo.
Concordantemente, en el Capítulo I del Título II de la ley en examen, se crea el Comité Interministral de la Facilitación Turística que, presidido por el Secretario de Turismo de la Presidencia de la Nación, conforma una instancia para lograr un eficaz gestión gubernamental del sector, promoviendo la rápida remoción de obstáculos o trabas de desarrollo turístico,  la adopción de medidas complementarias de la actividad, la promoción y/o adecuación de proyectos que incorporen valor agregado a la oferta y todo otro asunto que requiera la participación de otras áreas del gobierno nacional.
Dicho Comité se integra con funcionarios de rango no inferior al de Sub-secretario, a efectos de garantizar capacidad de ejecución en las decisiones que se acuerden.

El segundo principio se enuncia como “Desarrollo social, económico y cultural” y consagra al turismo como un derecho social y económico de las personas. Tal reconocimiento expreso apunta a dos aspectos fundamentales:

 
Uno de carácter individual que se relaciona con el descanso y goce del ocio en actividades contemplativas o activas en la naturaleza y con actividades de esparcimiento;
Otro de carácter social porque existe una estrecha correspondencia entre la oferta turística y la identidad cultural de la comunidad que la formula, lo que de por si constituye un atractivo para el viajero, elevando paralelamente la conciente profundización de los valores que ostenta esa comunidad.


El principio afirma que el turismo no sólo es un derecho social, sino también económico.
Es por ello que el Titulo V del Capítulo III de la ley se refiere al Turismo Social como aquel dirigido a facilitar su acceso a todos los sectores de la sociedad. A tal efecto, el artículo treinta y nueve encarga a la Autoridad de Aplicación la elaboración de un Plan de Turismo Social, con el objeto de promover la prestación de servicios accesibles a la población, privilegiando los sectores vulnerables de la sociedad en su disfrute.
El tercer principio se denomina “Desarrollo sustentable”. La enunciación del principio y su alcance se asienta, como no podía ser de otra manera, en el concepto que adopta, aún cuando sin mencionarlo, el articulo cuarenta y uno de la Constitución Nacional. No obstante, se aclara que la sustentabilidad se aplica en “tres ejes básicos: ambiente, sociedad y economía”.
Cabe destacar que la noción de ambiente se define como “un todo-medio físico-natural, construido, socioeconómico y cultural- cuyos diversos elementos interactúan entre sí con un grado de interdependencia a nivel planetario”, por lo que cuando la norma menciona al “ambiente” como uno de los ejes básicos, en realidad hace referencia a este concepto.
Un desarrollo turístico sustentable debe tomar en cuenta todos los elementos del ambiente, tal como lo reflejan los diversos parágrafos contenidos en la Carta Mundial de Turismo Sostenible, aprobada en el año 1995 en la “I Conferencia Mundial de Turismo Sustentable” que, organizada por la Organización Mundial de Turismo y el “Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente”, se realizó en Lanzarote - Islas Canarias -  España.

Las metas de ese desarrollo deben orientarse tanto a la sustentabilidad ecológico – natural como socioeconómica, sociocultural, socio espacial y social.
La elaboración del plan federal estratégico con la metodología que antes se explicitó, es la herramienta que posibilita plantearse las precedentes metas para que nuestro país se encamine hacia un desarrollo turístico sustentable.
“Calidad” es el cuarto principio y expresa:”Es prioridad optimizar la calidad de los destinos y la actividad Turística en todas sus áreas, a fin de satisfacer la demanda nacional e internacional”, en este sentido se manifiesta el mandato y la preferencia de desarrollar una cultura de la mejora continua hacia la excelencia, basada esta, en el compromiso de todos los actores en la renovación de los métodos de gestión y producción y en la generación de valor e innovación a través del conocimiento.
A continuación de Calidad se enuncia “Competitividad”, estos principios se encuentran indisolublemente relacionados entre sí y ambos con la sustentabilidad, ya que no se concibe la competitividad sin calidad y a su vez sólo pueden alcanzarse ambas cuando el desarrollo turístico es sustentable, ya que esa es la oferta que hoy privilegia la demanda nacional e internacional.
La enunciación del principio de Competitividad prescribe: “Asegurar las condiciones necesarias para el desarrollo de la actividad…”, en una clara referencia al carácter sistémico de la competitividad, que no deriva sólo de la intención de mejora de un empresario o sector de actividad, sino que requiere de un entorno que favorezca la articulación de todos los factores en juego, generando atributos que fomenten las ventajas competitivas y la excelencia de las prestaciones.
Finalmente la “Accesibilidad”, como la eliminación de barreras que impiden el uso y goce del turismo, vuelve a reiterar, en lo particular, la vigencia del turismo como derecho de todos los habitantes, sin discriminación alguna.
Aún cuando no se encuentra mencionada entre los principios reactores, la protección del turista y sus derechos, expresamente tratada en el Titulo IV de la ley, es uno de los objetivos que subyace en gran parte del articulado.
En efecto, la norma del artículo treinta y siete asigna a la Autoridad de Aplicación la obligación de instrumentar las normas que garanticen eficazmente los derechos del turista, previniendo la vulneración y/o reparación a sus reclamos en situaciones conflictivas.

 

El Capitulo II del Titulo III establece como Autoridad de Aplicación de la ley a la Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación, dejando a salvo los eventuales cambios de nivel jerárquico o denominación que en el futuro pudiera asignarse a la autoridad superior de turismo, en el ámbito nacional.
El artículo séptimo establece las competencias de ejercicio obligatorias, por lo que se denomina “Deberes”, mientras que el artículo octavo la atribuye “Facultades” con carácter enunciativo, que podrá ejercer para un mejor cumplimiento de las finalidades de la regulación.
Los primeros apuntan a:

La fijación de las políticas turísticas en el marco del plan federal estratégico al que se hizo referencia;
La iniciativa para la propuesta de las reglamentaciones necesarias para llevar adelante su gestión;
El ejercicio de facultades de control y fiscalización sobre actividades de su competencia y servicios a cargo. El Titulo VI se refiere a las infracciones y sanciones;
La preparación del presupuesto anual operativo y la administración del Fondo Nacional de Turismo.
La determinación de tarifas y precios en los servicios que preste relativas al turismo social, así como los aranceles para las habilitaciones, precio de venta de sus publicaciones y determinación de interés, recargos y multas derivados de sus actividades de fiscalización. Estos tres últimos ítems, conforme lo establecido en el articulo veinticuatro al referirse al Fondo Nacional de Turismo;
La elaboración del plan de inversiones y obras turísticas;
La promoción del intercambio turístico, promoviendo la conciencia turística en la población, a fin de intensificar el turismo hacia nuestro país y la región.


Por su  parte, el articulo octavo la faculta para realizar todo tipo de acciones orientadas al mejoramiento de la oferta turística nacional, promover la educación turística así como fortalecer la capacitación de actores y profesionales que se desempeñan en las distintas actividades, incrementar la demanda mediante una permanente promoción de los destinos y sus prestadores en todo ámbito exterior.

Como se señalara precedentemente, el ejercicio de sus atribuciones ha de contar con el asesoramiento tanto del Consejo Federal de Turismo como de la Cámara Argentina de Turismo y demás organismos y entes públicos y privados vinculados al sector.
 

1- El Instituto Nacional de Promoción Turística

La prioridad política que la ley le otorga al turismo receptivo y en particular al internacional, como generador de divisas y de empleo, para el que reconoce el sector privado como aliado estratégico, está instrumentado en la ley 25.997 mediante la creación del Instituto Nacional de Promoción Turística.


En efecto, el Capitulo IV de la norma que se analiza crea al Instituto, de conformación mixta, como un ente de derecho público no estatal, cuyo objeto será el desarrollo y ejecución de planes, programas y estrategias de promoción del turismo receptivo internacional y de los productos directamente relacionados con éste, afianzando la imagen turística del país en el exterior.

El Instituto es presidido por el Secretario de Turismo de la Presidencia de la Nación y se integra con Vocales designados por dicha Secretaría de Estado, por el Consejo Federal de Turismo y por la Cámara Argentina de Turismo, que se desempeñaran ad honorem.

La ley asigna al Instituto un importante recurso financiero ya que integra su presupuesto el cuarenta por ciento
(40%) del producido del impuesto nacional de turismo; prevé aportes del sector privado; los remanentes presupuestarios se trasladan automáticamente al ejercicio presupuestario siguiente; se limita al cinco por ciento (5%) de los gastos totales aquéllos destinados a gastos de administración y finalmente al articulo veintitrés prohíbe el uso de los recursos para fines que no sean propios de los objetivos del Instituto.

Su condición de ente público no estatal y de carácter mixto permite otorgar mayor agilidad a sus decisiones y operatorias que mayoritariamente se regirán por el derecho privado.

2- El Plan Federal Estratégico

Conviene reafirmar su condición de herramienta nucleadora de la actividad de la Secretaría en todo el ámbito federal y resultando el punto de articulación con las demás herramientas de promoción, así como con el Programa Nacional de Inversiones Turísticas.

3- El Programa Nacional de Inversiones Turísticas

La incorporación del citado Programa, cuya propuesta está a cargo de la Secretaría de Turismo de la Nación, en consulta con el Consejo Federal de Turismo, constituye una clara manifestación de que el turismo es considerado como Política de Estado y como actividad socio económica estratégica y esencial.
El crecimiento del sector  y la maximización de su competitividad requieren de un entorno propicio, en la cual las infraestructuras resultan claves para su desarrollo permitiendo condiciones de accesibilidad, saneamiento, señalización, tendido de redes para la prestación de servicios esenciales y modernas formas de comunicación e información.
Por tal motivo, en la proyección de inversiones del Estado Nacional, la ley prevé la selección de aquellos proyectos prioritarios para el crecimiento del sector turístico, por lo que el articulo treinta y cinco dispone la asignación en el presupuesto nacional de los recursos que permitan el financiamiento de las inversiones, distribuyendo los créditos respectivos en los organismos que tengan a su cargo la ejecución en función de su competencia material.
Una vez más se advierte que la norma no es una pura expresión de deseos, sino que contiene la previsión del procedimiento y de los recursos para hacer operativa su manda.
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4- Incentivos de fomento turístico

En este punto la ley asimila la actividad turística a la actividad industrial, promoviendo la equiparación de los beneficios impositivos, tributarios y crediticios que se otorguen en el orden nacional a ésta en relación con aquélla, e invita a los organismos públicos federales a otorgar beneficios similares.

A tal fin, estable pautas que deberán cumplir los proyectos del sector privado para el acceso a los incentivos, con el objeto de priorizar aquellas iniciativas, de toda índole, ya que podrán consistir en obras, proyectos de investigación acciones de marketing, instalación de nuevos servicios y/o prestaciones, etc., orientadas al mejoramiento de la oferta y la creación genuina de empleo.

V.  El financiamiento

Se reproduce y enriquece la constitución del Fondo Nacional de Turismo, regulando por el artículo veinticuatro de la ley en examen, antes normado por la ley, 14.574, normas modificatorias y complementarias.

Si bien su constitución tiene plazo – 10 (diez) años – tal prescripción se funda en el artículo 75 inc. 2) de la Constitución Nacional que establece la necesidad de fijar un término a las contribuciones directas que establezca el Congreso Nacional, en este caso, además con un fin específico.

El inc. b) del articulo veinticuatro dispone que integra el Fondo: “b) El producto del cinco por ciento (5%) del precio de los pasajes aéreos y marítimos al exterior; y los fluviales al exterior, conforme lo determine la reglamentación, vendidos o emitidos en el país y los vendidos o emitidos en el exterior para residentes argentinos en viajes que se inicien en el territorio nacional”.

El inciso incorpora, con relación a la ley 23.522, a los pasajes marítimos y fluviales al exterior disponiendo, con relación a estos últimos – los fluviales – que su alcance será fijado en la reglamentación.

Como antes se mencionó, el cuarenta por ciento (40%) de lo efectivamente percibido por este impuesto, cuya administración y percepción esta a cargo de la Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación., será transferido al Instituto Nacional de Promoción Turística, integrando el remanente el Fondo Nacional.

El inc. j) del articulo veinticuatro también prevé la posibilidad de incorporar al Fondo otros tributos nacionales y aportes cuando, establecidos por leyes especiales, se destinen al fomento, promoción y apoyo de la infraestructura, el equipamiento y los servicios turísticos.

También podrá integrar el Fondo el producido de la negociación de tributos que emita el Poder Ejecutivo Nacional para el fomento del turismo.

VI. Conclusiones

Los elementos considerados en los parágrafos antecedentes destacan, en apretada síntesis, las prescripciones más relevantes de la ley nacional de turismo 25.997.

La ley ha sido el punto de inflexión de la nueva política turística que implementa el actual gobierno nacional, surgido en 2003.

La Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación ha encontrado en la ley el fundamento de las acciones que venía realizando, y también, el marco jurídico desde el cual se potencia la actividad turística. En este sentido la Plan  Federal Estratégico de Turismo Sustentable, constituye la síntesis de su vocación participativa y federal.

La próxima reglamentación de la norma legal, así como la propuesta de otras medidas de carácter legal y reglamentario, aún pendientes pero en estudio, conformarán el nuevo plexo normativo para posicionar el turismo nacional en el mundo.

 
 

Se reproduce y enriquece la constitución del Fondo Nacional de Turismo, regulando por el artículo veinticuatro de la ley en examen, antes normado por la ley, 14.574, normas modificatorias y complementarias.

Si bien su constitución tiene plazo – 10 (diez) años – tal prescripción se funda en el artículo 75 inc. 2) de la Constitución Nacional que establece la necesidad de fijar un término a las contribuciones directas que establezca el Congreso Nacional, en este caso, además con un fin específico.

El inc. b) del articulo veinticuatro dispone que integra el Fondo: “b) El producto del cinco por ciento (5%) del precio de los pasajes aéreos y marítimos al exterior; y los fluviales al exterior, conforme lo determine la reglamentación, vendidos o emitidos en el país y los vendidos o emitidos en el exterior para residentes argentinos en viajes que se inicien en el territorio nacional”.

El inciso incorpora, con relación a la ley 23.522, a los pasajes marítimos y fluviales al exterior disponiendo, con relación a estos últimos – los fluviales – que su alcance será fijado en la reglamentación.

Como antes se mencionó, el cuarenta por ciento (40%) de lo efectivamente percibido por este impuesto, cuya administración y percepción esta a cargo de la Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación., será transferido al Instituto Nacional de Promoción Turística, integrando el remanente el Fondo Nacional.

El inc. j) del articulo veinticuatro también prevé la posibilidad de incorporar al Fondo otros tributos nacionales y aportes cuando, establecidos por leyes especiales, se destinen al fomento, promoción y apoyo de la infraestructura, el equipamiento y los servicios turísticos.

También podrá integrar el Fondo el producido de la negociación de tributos que emita el Poder Ejecutivo Nacional para el fomento del turismo.

 

Los elementos considerados en los parágrafos antecedentes destacan, en apretada síntesis, las prescripciones más relevantes de la ley nacional de turismo 25.997.

La ley ha sido el punto de inflexión de la nueva política turística que implementa el actual gobierno nacional, surgido en 2003.

La Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación ha encontrado en la ley el fundamento de las acciones que venía realizando, y también, el marco jurídico desde el cual se potencia la actividad turística. En este sentido la Plan  Federal Estratégico de Turismo Sustentable, constituye la síntesis de su vocación participativa y federal.

La próxima reglamentación de la norma legal, así como la propuesta de otras medidas de carácter legal y reglamentario, aún pendientes pero en estudio, conformarán el nuevo plexo normativo para posicionar el turismo nacional en el mundo.

 
 

Objeto y Principios

Conformación del Sector.
Comité Interministral de Facilitación Turística.
Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación.
Consejo Federal de Turismo.
Instituto Nacional de Promoción Turística.
Régimen Financiero. Fondo Nacional de Turismo.
Incentivos de fomento turístico.
Programa Nacional de Inversiones Turísticas.
Protección al turista.
Turismo social. Infracciones y sanciones.
Disposiciones Complementarias. 

Sancionada:  Diciembre 16 de 2004
Promulgada: Enero 5 de 2005

 
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